Johannes Cabannes
El aniversario debe servir para reposicionar en la agenda pública un debate municipalista incluyente
A unos cuantos meses de la celebración del centenario de la Constitución de 1917 y de su emblemático artículo 115, el municipio mexicano vive una severa crisis y sigue siendo reconocido por muchos como el eslabón más frágil y débil de la administración pública de nuestro país. En este contexto, parece inevitable hacer un alto en el camino y preguntarse qué tanto hemos avanzado en materia municipal en estos 100 años de vida de la Constitución y, sobre todo, cómo podemos aprovechar este aniversario para impulsar una agenda de temas estratégicos que promuevan un fortalecimiento de la figura municipal.
Durante buena parte del siglo XX, en particular durante el régimen posrevolucionario, el gobierno municipal representó un cimiento importante en la construcción de las instituciones políticas nacionales y un vínculo articulador con los grupos sociales a todo lo largo del territorio. En palabras de Mauricio Merino: “los gobiernos municipales fueron los intermediarios entre las demandas y los problemas locales y las decisiones tomadas o avaladas por el gobierno de la República”, a la vez que fungían como instrumentos para mediar y estabilizar las problemáticas locales, a través de la “negociación y distribución de recursos públicos”. En ese sentido, existía una importante centralización y una clara jerarquía entre ámbitos de gobierno, incluso entendidos como niveles de gobierno.
Con las reformas de 1983 y 1999 al artículo 115 constitucional –no las únicas, pero sí las más importantes – se replanteó la naturaleza del municipio, sus alcances y medios, fortaleciendo así, por lo menos en el papel, sus posibilidades de actuación en el ámbito local. En aquella de 1983, se definieron las funciones que debían desempeñar los ayuntamientos, se establecieron sus espacios e instrumentos de decisión interna, así como los recursos fiscales de los cuales podía disponer. Aunque todavía muy limitada, con esta emblemática reforma se inició un debate municipalista sobre el papel y los alcances que debía tener este ámbito de gobierno, en una década en donde la transición democrática se fortaleció a través de importantes triunfos locales de la oposición. En la segunda reforma, 16 años después, el acento se puso en la naturaleza y las atribuciones exclusivas del municipio, así como en su autonomía, colocándolo como un verdadero ámbito de gobierno.
Esta nueva modificación al 115 fue en parte el resultado de un gran número de debates académicos y políticos en materia municipal y del avance en la apertura democrática de la década de los noventa. Algunos municipalistas incluso consideran al sexenio de Ernesto Zedillo como aquel en donde más dinamismo ha existido en torno a este tema. Adicionalmente, durante esta década se tuvieron avances importantes en planeación local, con la creación del primer Instituto Municipal de Planeación en León, Guanajuato, y con distintos ejercicios de participación ciudadana en municipios del país. La reforma de 1999 también sirvió para posicionar y orientar el tema municipal en la agenda del presidente Vicente Fox, lo que dio lugar en el año 2002 a la creación del Instituto para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, INAFED, mismo que fue perdiendo fuerza y alcances al pasar los años.
Sin lugar a dudas, ha habido avances importantes en la esfera municipal en estos 100 años, pasando de ser un instrumento del gobierno federal a un actor protagónico de la vida y el desarrollo local. Evidentemente siguen existiendo diferencias abismales en el grado de avance entre municipios de todo el país, con grandes rezagos en buen número de casos. Además, un buen número de viejos problemas siguen aquejando al conjunto de estas administraciones: planeación prácticamente inexistente, alta rotación del personal y falta de esquemas de profesionalización, corrupción, poca flexibilidad y capacidad de respuesta ante las demandas de la población, entre muchos más. Por si fuera poco, estos males se han acentuado en los últimos años con la presencia del crimen organizado y una tendencia de recentralización política y financiera del gobierno federal. Ante estos acontecimientos, el aniversario de la Constitución y del artículo 115 deben servir para reposicionar en la agenda pública un debate municipalista incluyente, que dé prioridad a la planeación, a la participación ciudadana, a las nuevas estrategias de generación de recursos y recaudación locales, a la cooperación intermunicipal y a un nuevo pacto federal que permita fortalecer el desarrollo del municipio y vincularlo con la toma de decisiones nacional. Se trata de una oportunidad que se debe aprovechar para plantear una nueva iniciativa de reforma al 115 que sirva para actualizar las prioridades locales y redinamizar el desarrollo federalista y municipal.