Guillermo Rocha Lira
@MemoRochaL
La transición democrática de las dictaduras a gobiernos más democráticos no ha sido sencilla. Fue necesario que desde abajo la sociedad civil organizada derribara las viejas estructuras
El financiamiento público a partidos políticos es un tema complejo, controvertido e incluso ambiguo. En esta primera entrega analizaremos el financiamiento a partidos y candidatos en América Latina. Mediante el método comparado es posible realizar un análisis de los sistemas políticos del continente que permita establecer similitudes entre los modelos de financiamiento latinoamericanos establecidos en las legislaciones electorales actuales que existen en los países.
Son pocos los ejercicios de derecho electoral comparado que toman como punto de referencia el financiamiento. Destaca dentro de estos esfuerzos el libro Financiamiento de los Partidos Políticos en América Latina, del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM (2011); consiste en una compilación que analiza las particularidades del financiamiento a partidos en los principales países de América Latina y el Caribe. Este texto constituye una gran aproximación para comprender cuáles son las similitudes y diferencias que existen entre los distintos países.
Para analizar las legislaciones electorales es necesario tener en cuenta la evolución de los sistemas políticos de cada país, así como tener en consideración otros factores sociales, culturales y hasta antropológicos que influyen determinantemente en las reglas político-electorales de cada país.
En el caso particular de América Latina, es necesario recordar que el continente registró una transición democrática escabrosa que inició con el fin de dictaduras militares y autoritarismos unipartidistas, que posteriormente derivaron en un proceso democratizador continental inacabado y poco consolidado. Aunque en los sistemas políticos latinoamericanos existe una evolución que se caracteriza por mayor pluralidad política, sistemas multipartidistas, así como mecanismos de transparencia y equilibrio de poderes, la mayoría de los estados de la región enfrentan problemas comunes como la desigualdad, la corrupción, la debilidad institucional, la amenaza de poderes fácticos y sobre todo, el desinterés por la política y la pobre participación ciudadana en los principales temas de decisión nacional. Estos factores, sumados a la apatía ciudadana, provocan que los sistemas políticos latinoamericanos “avancen” con lentitud, e incluso en algunos casos existe el riesgo de que sus gobiernos deriven en una “involución” autoritaria regresiva.
La transición democrática de las dictaduras a gobiernos más democráticos no ha sido sencilla. Fue necesario que desde abajo la sociedad civil organizada derribara las viejas estructuras de gobiernos militaristas y autoritarios que evolucionaron a gobiernos más participativos y plurales. Esta incipiente apertura democrática provocó la formación de sistemas políticos multipartidistas y la conformación de nuevos partidos políticos y proyectos ciudadanos que desafiaron y sustituyeron a los modelos unipartidistas.
La pluralidad política se aceleró en la década de los noventa y provocó que en la región proliferaran aceleradamente los partidos políticos, que requerían nuevas reglas de juego para garantizar equidad en los procesos electorales y, especialmente, generar confianza de la ciudadanía en el “nuevo sistema electoral”. En este sentido el financiamiento de los partidos políticos resultó un tema fundamental para garantizar equidad y condiciones de competitividad partidista.
La modernización de los sistemas políticos también trajo nuevos escenarios, como el equilibrio político de fuerzas, reglamentación de coaliciones y alianzas electorales, creación de institutos y órganos electorales, acceso a medios de comunicación y legislación en materia de publicidad y propaganda. Particularmente el tema del financiamiento en América Latina es complejo en comparación con lo que ocurre en sistemas anglosajones y europeos.
En el caso de América Latina, la debilidad institucional y la corrupción de las personas al frente de los gobiernos provocó que los partidos políticos recurrieran a acciones desvirtuadas, como compra de votos, desvío de recursos y tráfico de influencias. Más grave aún es que la desgobernanza en muchos países de la región provocó que el crimen organizado, la guerrilla y los cárteles del narcotráfico tuvieran un papel activo en los procesos electorales e incluso controlaran a los partidos e influyeran en sus gobiernos. En contraste con Europa, en donde la mayoría de los partidos políticos siguen un modelo de autofinanciamiento, en América Latina la mayoría de las legislaciones nacionales han establecido un blindaje jurídico que limita el financiamiento privado y las donaciones a partidos políticos. La perversión de la vida pública explica por qué la mayoría de los países de la región cuentan con un modelo de financiamiento mixto, público y privado.
En materia de financiamiento a partidos, existen algunas similitudes entre las legislaciones nacionales. Los países que consideramos para este análisis fueron, en Sudamérica: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela; en Centroamérica, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá; mientras que en el Caribe tomamos como ejemplo a República Dominicana. En 16 de estos países, incluido México, los partidos reciben algún tipo de financiamiento público, sólo Bolivia y Venezuela no cuentan con ese apoyo. Por otra parte, como lo muestra la tabla, sólo Chile, Colombia, Panamá, Paraguay, Uruguay y México prevén financiamiento público a candidatos y a sus campañas.
Como lo dicen Pablo Gutiérrez y Daniel Zovatto, coordinadores del libro citado en el segundo párrafo de este trabajo, resulta destacable que una holgada mayoría de países otorguen financiamiento público permanente a partidos. Para estos analistas la región latinoamericana podría clasificarse entre los países que asignan financiamiento público a partidos políticos para sus actividades ordinarias o aquellos que sólo apoyan a los candidatos y sus campañas. Otra clasificación podría ser la de aquellas naciones que otorgan dinero antes de las campañas o después del proceso electoral, según sea el caso.
La organización The Carter Center realizó un estudio muy completo llamado “Financiamiento Político y Regulación de Campañas en 2011”, que analiza las ventajas y desventajas de algunas de las legislaciones electorales latinoamericanas. A continuación, retomamos algunos aspectos relevantes de este informe.
Una primera similitud en la que coinciden todos los países es la prohibición de donaciones provenientes de intereses extranjeros a partidos políticos y candidatos. Asimismo, la gran mayoría concuerda en limitar las donaciones a partidos o candidatos provenientes de entidades que son propiedad parcial del gobierno. En este rubro, Guatemala y Nicaragua no establecen límites a las donaciones corporativas para partidos, mientras que Argentina, Bolivia, Nicaragua y República Dominicana no establecen prohibiciones a las donaciones corporativas a candidatos.
Otra gran similitud es que la mayoría de los países del continente han limitado las aportaciones anónimas a partidos políticos y candidatos. Sólo Perú y República Dominicana no establecen prohibiciones de donaciones a partidos, mientras que Argentina y Nicaragua tampoco limitan las donaciones a candidatos. En este mismo sentido, los países latinoamericanos coinciden en prohibir la participación de funcionarios públicos en campañas electorales, sólo Argentina y Nicaragua no limitan actividades proselitistas de servidores públicos.
En la región los sindicatos juegan un papel preponderante en los sistemas políticos presidencialistas que son utilizados como fuerza electoral por los partidos. Debido a su importancia, no se han establecido límites reales a la participación de los sindicatos en procesos electorales. En materia de financiamiento, más de la mitad de los países que mencionamos no establecen prohibiciones para que los partidos políticos reciban contribuciones de los sindicatos, estos son los casos de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y casi todos los países de Centroamérica, como Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y República Dominicana, en el Caribe.
En cuanto a los topes para las contribuciones a partidos políticos, las legislaciones nacionales son en muchos casos ambiguas. Por ejemplo, en Argentina la ley contempla montos máximos anuales por donaciones y establece límites a los recursos privados para partidos. La legislación en Bolivia establece que ninguna donación podrá superar el 10 por ciento del presupuesto partidario. Y en los casos de Ecuador y El Salvador no puede superar el gasto de campaña. En contraste, México es uno de los países que detalla las aportaciones de los militantes y establece los límites a las erogaciones en los procesos internos de selección de candidatos y campañas electorales. En este mismo caso se encuentran Paraguay y Uruguay, cuyas leyes establecen que no se podrán recibir más de cinco mil jornales o 300 mil pesos uruguayos anuales, respectivamente.
Son pocos los países que limitan los gastos de campaña de un candidato. De hecho, sólo Brasil, Chile, Colombia, Ecuador y Paraguay tienen una legislación parecida a la mexicana. Los demás países no acotan el gasto de sus candidatos durante la contienda electoral.
En materia de transparencia y rendición de cuentas, todos los países analizados disponen de mecanismos para obligar a los partidos a informar sobre sus finanzas. En las últimas dos décadas, las legislaciones latinoamericanas han incluido, en mayor o menor medida, procedimientos que obligan a los partidos políticos, candidatos y dirigencias a informar sobre los recursos financieros, así como gastos ordinarios y de campaña. Sólo en los casos de Argentina, Guatemala, Nicaragua y República Dominicana, la ley no obliga a los candidatos a informar sobre sus finanzas.
Todos los países analizados coinciden en prohibir el uso de recursos públicos en campañas electorales y (con excepción de República Dominicana) todos establecen sanciones por violaciones a las normas de financiamiento político. Estas sanciones pueden ir desde multas económicas y la cancelación de la personería jurídica, como en el caso de Colombia; restringir el derecho a recibir contribuciones o subsidios durante un periodo de tiempo, como en Argentina; e incluso considerar la nulidad de una elección o negar el derecho a participar en un futuro proceso electoral, como en el caso de Bolivia.
En cuanto al acceso a los medios de comunicación, los partidos políticos de 16 países, incluido México, tienen acceso gratuito o subsidiado a medios. Sólo Costa Rica y Ecuador no determinan este derecho en sus legislaciones. En el caso del acceso de candidatos a medios de comunicación, el continente se encuentra dividido. Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, Paraguay, Uruguay y México prevén el acceso a medios; mientras que Bolivia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá, Perú y República Dominicana les niegan esta posibilidad. También es importante destacar que ocho países sí establecen prohibiciones para comprar propaganda privada en medios. Sólo Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, Honduras, Panamá, Rep. Dominicana y México establecen una prohibición expresa.
Como se puede observar, el estudio de The Carter Center revela fortalezas y debilidades de los sistemas electorales de los países latinoamericanos, y concluye que sí existen avances significativos en los sistemas políticos y electorales de la región. En la próxima entrega analizaremos los casos de financiamiento público en Estados Unidos y Europa.